最近,國務院辦公廳發布了《關于印發〈地方政府債務風險應急置預案〉的通知》(國辦函〔2016〕88號)。與此同時,財政部也經國務院批準,印發了《關于印發〈地方政府債務風險分類置指南〉的通知》(財預〔2016〕152號)。這兩個通知的發布凸顯了國家對地方政府債務管理及相關風險防控的高度重視,對進一步加強地方政府債務風險的防范和控制,推地方政府融資機制的規范化、明化和法制化有積極作用。

據東方金誠的觀點,這兩個文件對地方政府融資和債券市場產生的影響主要現在以下三個方面。

首先,進一步明確了地方政府債務的責任主,有助于形地方政府債務的約束。88號文再次強調了地方政府債務范圍僅限于地方政府債券和確認的存量政府債務,并強調了地方政府對其舉借的債務負有償還責任,中央政府實行不救助原則。同時,該文件也強調了責任追究機制,對風險事件發生后的相關人員將進行追責。這樣的明確規定可以有效降低甚至消除地方政府在債務融資上與中央政府的“博弈”,從而有助于形地方政府債務的約束。

其次,政府融資平臺的信用風險將有所上升,城投債存在估值調整和分化力。88號文明確了地方政府對其發行的地方政府債券依法承擔全部償還責任,但存量或有債務不屬于政府債務。對于存量擔保債務,地方政府僅依法承擔適當民事賠償責任,且債務償還有上限;而對于存量救助債務,地方政府將視況決定是否救助,但保留對債務人的追償權。由此可見,88號文的出臺將使得城投公司的信用風險分化力加大,存在估值調整和分化力將會增加。

最后,建立和健全地方政府債務風險應急置機制,促進地方政府融資平臺的轉型發展和地方政府債務融資的規范化。隨著我國經濟的持續發展,地方政府債務規模快速增加,已引起了廣泛關注。盡管截至2015年末,我國地方政府債務率低于國際通行的警戒線,但個別地區的債務率仍超過警戒線,一些地方政府過度舉債已經接近極限。在這種況下,建立和健全地方政府債務風險應急置機制變得非常必要。88號文從原則上明確了地方政府債務風險的分級負責、及時應對和依法置,強調省級政府對本地區政府債務風險應急置負總責,省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。該文件還據風險事件的質、影響范圍和危害程度等況,將債務風險級別劃分為I級(特大)、II級(重大)、III級(較大)、IV級(一般),并分別給出了應急置方案。這樣的機制的建立和健全標志著我國地方政府融資管理制改革邁出了堅實的一步,有進一步規范地方政府債務融資。特別是在明確了地方政府融資平臺債務償還責任的況下,地方政府融資平臺的業務結構和盈利模式將發生較大變化,從而促進地方政府融資平臺的轉型發展。